Кому нужны «открытые списки»?

Качественные изменения в современной украинской политике невозможны без оптимизации механизма создания и функционирования представительной ветви государственной власти. Институтом перспективных исследований был направлен на рассмотрение народных депутатов Украины проект закона «О выборах народных депутатов Украины» по «открытым спискам». Директор института заслуженный экономист Украины Алексей Мирошниченко ответил на наши вопросы.

Каким образом и с какой целью был разработан этот законопроект?

Наш институт представляет собой неправительственную научную организацию, созданную с целью объединения усилий специалистов разных направлений для изучения и разрешения социально-экономических, правовых, политических, экологических и других проблем. После парламентских выборов 2012 года стало ясно, что возвращение к «смешанной» системе выборов – это реальный шаг назад, и возник вопрос об использовании более оптимальной модели. С целью определения возможных перспектив развития ситуации группой наших экспертов был проведен анализ нескольких десятков законопроектов, посвященных этой проблематике. Нашей целью было определение наиболее перспективной с точки зрения отечественных реалий модели, а не проведение теоретического анализа преимуществ и недостатков тех или иных избирательных систем, используемых в других странах. Результаты исследований, в том числе и разработанный нашими специалистами законопроект, были отражены в сборнике «Организационно-нормативные аспекты модернизации системы выборов народных депутатов Украины», который и был представлен народным депутатам.

Сейчас оживилась дискуссия о целесообразности проведения выборов по существующей «смешанной» системе, возвращению к мажоритарной или пропорциональной партийной системе. Как вы прокомментируете ее ход и результаты?

Состав Верховной Рады Украины I-го и ІІ-го созывов в 1990-м и 1994-м годах избирался по мажоритарной системе, IIІ-го, IV-го и VIІ-го созывов в 1998-м, 2002-м и 2012-м – по смешанной системе, V-го и VI-го в 2006-м и 2007-м – по пропорциональной системе по спискам политических партий. И каждый раз возникал вопрос проблема несовершенства избирательной системы и ее оптимизации.

Относительно перспектив совершенствования используемого во время очередных выборов 2006-го внеочередных выборов 2007-го разновидности пропорциональной системы выборов с «закрытым спискам» (что, в частности, предусматривается и зарегистрированными недавно законопроектами С.Соболева и Л.Оробець-В.Полочанинова), то, несмотря на обязательность обнародования утвержденных избирательных списков кандидатов в депутаты во время избирательной кампании и размещение их в форме плакатов на каждом избирательном участке, общественность продолжает воспринимать эту систему соответственно фактическому положению вещей, когда избиратели не имеют реального представления о кандидатах в списке, «закрытом» лицами его лидеров.

Несмотря на то, что внедрение указанной пропорциональной модели в Украине презентовалось в качестве положительных изменений демократического характера с целью «углубления политической структуризации украинского общества, усиления роли партий в политической жизни страны и в процессе принятия решений в сфере государственного управления, их укрупнения, укрепления взаимодействия между правительством и парламентом и т.д.», на практике это привело к значительным негативным последствиям: повышению уровня политического противостояния между субъектами избирательного процесса, усилению внутрипартийной коррупции при распределении «проходных» мест, росту зависимости политических партий от финансовых структур-доноров избирательной кампании. Выборы 2006-го и 2007-го по пропорциональной системе показали, что во время ожесточенной конкурентной борьбы политико-финансовые группы мобилизовали агрессивные социальные слои населения, которые, как правило, находятся на обочине общественной жизни и сделали их инструментом взаимного политического шантажа. Причем угроза распространялась не столько на противоположный лагерь, сколько на группу его социальной поддержки. Это еще раз подтвердило бесперспективность возвращения к данной избирательной модели даже при условии исправления ее отдельных недостатков.

Возвращение на выборах 2012 года к смешанной системе объективно стало шагом назад, и в условиях современной Украины привело к проявлению недостатков обоих подходов. Во-первых, 225 депутатов парламента избирались по системе «закрытых» списков, прячась за брендами партий и фамилиями их лидеров; во-вторых, на 225 округах кандидаты-мажоритарщики и их сторонники устроили чуть ли не гражданскую войну за депутатские мандаты. Главными аргументами при этом противостоянии выступали не программы или личности кандидатов или идеология субъектов политического процесса, которых они представляли, а возможность сконцентрировать на своей стороне административный, финансовый, а иногда и силовой ресурс для обеспечения победы.

Соответственно проявились и другие последствия такого возврата – откровенная политическая коррупция, противостояние в парламенте и формирование подконтрольного исполнительной власти парламентского большинства путем переманивания депутатов. С этой точки зрения ход выборов-2012 по мажоритарным округам стал дополнительным подтверждением бесперспективности перехода к полностью мажоритарной системе выборов, поскольку в таком случае негативные проявления будут только возрастать.

Негативным шагом, по нашему мнению, было и восстановление механизма баллотирования в народные депутаты путем самовыдвижения. Именно депутаты-самовыдвиженцы, избирательные кампании которых в подавляющем большинстве случаев не содержат идеологической составляющей и строятся по принципу «хороший парень», наиболее активно используют депутатский статус для решению своих или чужих бизнес-вопросов и подвержены дрейфу между фракциями в поиске наиболее выгодной для себя принадлежности, способствуя росту уровня политической коррупций. Более перспективной видится все же реализация гражданами пассивного избирательного права через политические партии.

Рассматривалась и возможность перехода к пропорциональной партийной системе с «нулевым» или 1%-ным проходным барьером. Как вы оцениваете такую ​​перспективу?

Вообще при рассмотрении этого вопроса кроме аргументов о том, что уменьшение проходного барьера является «демократическим шагом», а увеличение – «приведет к консолидации политических сил», обычно высказываемых сторонниками той или иной точки зрения, отметим, что объективно размер проходного барьера, даже в случае отсутствия его законодательного закрепления, определяется количественным составом представительного органа. Например, для местных советов с количественным составом от 30 до 150 депутатов, он составляет от 3,3% до 0,67%, соответственно. Это привело к тому, что на местных выборах 2010 года фактический проходной барьер в районных советах с количественным составом в 40 депутатов, половина из которых избиралась по пропорциональной системе, был равен 5%, по сравнению с 3%-ным барьером, определенными законом. Для Верховной Рады состоящей из 450 депутатов, размер такого проходного барьера близок к 0,22%. Именно поэтому мы выступаем сторонниками возврата у 3%-му уровню, поскольку, по нашему мнению, проходной барьер для Верховной Рады не может быть меньше, чем для районной.

Снижение проходного барьера до 1% или его отмена (как это предусмотрено законопроектами Л.Оробець и С.Соболева) хоть и предоставит возможность прохождения в Верховную Раду новым политическим силам, но приведет и к тому, что при этом сохранятся все недостатки пропорциональной системы выборов по партийным спискам, что мы уже «проходили» в 2006/07 годах. Следовательно, как и возвращение к «смешанной» системе, это является шагом назад.

То есть вы считаете, что наиболее перспективным является использование «открытых списков»? Как вы оцениваете существующие предложения о проведении выборов именно по такому принципу?

Рассмотренные законопроекты посвящены двум подходам к применению пропорциональной системы выборов по «открытым спискам»: применению региональных избирательных списков политических партий и закреплению кандидатов в депутаты по территориальным избирательным округам.

Первый вариант слишком громоздок и неудобен для практического применения, и прежде всего для избирателей. Несложно представить, какие эмоции может вызывать у гражданина, особенно пожилого возраста, необходимость заполнить трафареты (а членам избирательных комиссий их потом идентифицировать) для вписывания цифр, из которых состоит порядковый номер партии в перечне партий – субъектов избирательного процесса и порядковый номер кандидата в депутаты в соответствующем региональном избирательном списке этой политической партии в избирательном бюллетене, как это, в частности предусмотрено законопроектами Рудьковского и Кошулинского-Сиротюка-Михальчишина. Именно поэтому наше внимание привлек вариант выборов по «открытым спискам», предусматривающий закрепление кандидатов по избирательным округам, который в Верховной Раде VI-го созыва был представлен законопроектами Ю.Костенко, И.Криля и И.Шарова и VII-го – законопроектом Соболева-Власенко-Черноволенко-Павловского.

Рассматривая вопрос формирования избирательного списка партий – субъектов избирательного процесса, мы решили остановиться на более демократичном, на наш взгляд, варианте, когда все без исключения кандидаты в депутаты закрепляются за избирательными округами, поскольку предложенный законопроектом И.Криля подход деления избирательного списка на две части (когда главная часть из пяти кандидатов в первую очередь включается в окончательный избирательный список партии), предусматривал сохранение механизма формирования части депутатского состава не по результатам волеизъявления избирателей, а согласно субъективному решению руководства партий. Этот недостаток усугубляется и в законопроекте Соболева-Власенко-Черноволенко-Павловского, при этом количество VIP-ов возрастает уже до 10 человек.

В отличие от предыдущего, вариант формирования окончательного избирательного списка путем внесения в него кандидатов в соответствии с количеством полученных в их поддержку голосов избирателей, помимо своей демократичности, будет способствовать и созданию условий для продвижения новых политических лидеров и ротации руководства партий. Перенос части внимания политических субъектов на конкуренцию в подборе потенциальных кандидатов в депутаты должен способствовать и снижению уровня финансового противостояния между участниками избирательного процесса, и уровня политической коррупции при формировании партийных списков.

Также следует подчеркнуть, что в отличие от действующего закона, которым предусматривается голосование двумя бюллетенями (за партии и за мажоритарщиков), представленный вариант предусматривает использование только одного бюллетеня обычной формы, в котором избиратель ставит отметку традиционным способом, что, безусловно, очень важно для удобства граждан.

Кому, по вашему мнению, потенциально выгоден переход на систему выборов по «открытым спискам»?

Нужно откровенно признать, что, прежде всего, – власти. Потому что имеющие наибольшее влияние политические силы могут привлечь «под свои знамена» и выставить в округа наиболее перспективных кандидатов, и за счет формирования такой мощной команды получить высокий результат.

Во-вторых, это выгодно для всех депутатов-мажоритарщиков, поскольку именно они, как победители прошлых выборов, станут наиболее привлекательными для партий-субъектов избирательного процесса. Да и те депутаты, которые прошли «по списку» также имеют определенные перспективы за счет своей известности и опыта по сравнению с другими кандидатами в округах.

И, самое главное, – это выгодно украинскому обществу, поскольку мы внедряем элемент системного выбора: еще до избирательной кампании партии определяются с потенциальными кандидатами, и они уже не могут их «спрятать» в список, а кандидаты в соответствии со своими политическими привязанностями определяются с партиями. Во время самих выборов избиратели в пределах округа отдают предпочтение кандидатам от той или иной партии, а депутатами Верховной Рады становятся именно те ​​лица, которые получили наибольшую индивидуальную поддержку. Включается элемент соревновательности качественных характеристик, а не количества средств, потраченных на рекламу в условиях пропорциональной системы, и административного или финансового воздействия – в условиях мажоритарной.

То есть вы негативно относитесь к проведению досрочных выборов по смешанной или пропорциональной системе?

Я убежден, поскольку внедрение нового качества в систему выборов не нашло поддержки в Верховной Раде, и они состоятся по правилам 2012-го или в 2006/07 годов, то и качественный состав парламента принципиально не изменится. В этом случае исчезает и объективная потребность в проведении досрочных выборов, тем более во время военных действий. К сожалению, фактически мы получили ситуацию, когда после Евромайдана «демократическое обновление» парламента состоится или через механизм, который был полностью дискредитирован выборами 2006/07 годов, или через тот, который «под себя» разрабатывали представители «преступного режима».

Потребовались усилия сотен тысяч украинцев и многочисленные человеческие жертвы, чтобы в очередной раз начался процесс демократизации политической системы государства, и нельзя мириться с тем, чтобы процесс модернизации избирательного законодательства «погряз» в кулуарах только потому, что это не соответствует интересам отдельных групп влияния или политических «вождей». Поэтому мы и направили законопроект лично каждому народному депутату. Мы считаем, что именно такой максимально деполитизированный проект мог бы стать определенным «площадкой» для обсуждения и поиска компромиссного варианта, поскольку целью его разработки было не обеспечение преимуществ для каких-либо политических сил или отдельных депутатов, а оптимизация избирательного законодательства с целью обновления политической системы и украинского общества в целом. Переоценить в этом плане перспективы перехода на систему выборов по «открытым спискам», по моему мнению, невозможно. Это и есть практическое внедрение механизма «люстрации», но не путем заседания каких-то комиссий типа сталинских «троек», а путем определения народного доверия к отдельным кандидатам и соответствующим политическим субъектам.

Кстати, именно необходимость перехода к выборам по «открытым спискам» подчеркивалась и действующим Президентом П.Порошенко во время его избирательной кампании, и даже экс-президентом В.Януковичем в послании к Верховной Раде 2013 года, в котором в частности акцентировалось внимание на возникновении в условиях слабости процедур внутрипартийной демократии потенциальной угрозы непрозрачного формирования избирательных списков руководителями политических партий. И, по моему мнению, отказ от проведения досрочных выборов в Верховную Раду по «открытым спискам» может стать одним из первых реальных просчетов Президента П.Порошенко и его команды, поскольку при наличии четкой президентской позиции в этом вопросе поддержка депутатского корпуса могла бы быть обеспеченной.

В связи с перспективой превращения местных советов из номинальных в реальные органы местного самоуправления, объективно возникает вопрос оптимизации модели и местных выборов. При этом, по моему мнению, должно быть отброшено постсоветское отношение к местным советам как к «второстепенным» по сравнению с Верховной Радой, и соответственно – избрание депутатов по разным схемам. Поскольку качество жизни в стране зависит от эффективной работы управленческой системы на всех уровнях, то и подходы к избранию депутатов Верховной Рады и местных советов должны быть одинаковыми. Поэтому мы убеждены, что «открытые списки» является перспективой и для изменения системы местных выборов, и соответствующий законопроект в ближайшее время также будет представлен общественности и депутатам.

Возможно политическим силам удастся прийти к консенсусу относительно перехода к «открытым спискам» во время проведения предстоящих местных выборов, и уж после вернуться к парламентским. И в таком случае, учитывая, что во всем мире избирательная инженерия используется как один из самых эффективных инструментов совершенствования любого, в том числе и демократического государства, надеемся, что предлагаемые нами разработки пригодятся в процессе совершенствовании отечественной избирательной системы, и, соответственно – будут способствовать позитивным изменениям в функционировании системы государственной власти Украины в целом.